監管難題：無人機安全隱患成各國關注焦點

­　　本報記者 汪傳鴻 北京報道

­　　近兩年來無人機“事故”頻出，諸如闖入白宮事件等。但值得注意的是，截止目前全球還未發生由于無人機直接造成的人員傷亡事件。盡管如此，迅速龐大起來的無人機產業，正在向各國政府提出了新的監管命題。一部分已經交出答卷的國家，各懷的目的似乎也并不相同，部分國家更加側重安全性考量，另外部分則選擇通過鼓勵無人機運營的方式來探索更廣闊的行業應用前景。而另一部分國家，目前仍未完全交出答卷。

­　　迅速龐大起來的無人機產業，正在向各國政府提出了新的監管命題。

­　　一部分已經交出答卷的國家，各懷的目的似乎也并不相同，部分國家更加側重安全性考量，另外部分則選擇通過鼓勵無人機運營的方式來探索更廣闊的行業應用前景。而另一部分國家，目前仍未完全交出答卷。

­　　仍未完全交卷的玩家其中就包括了中國。不斷涌現的黑飛事件正在推動監管機構和無人機公司共同推動管理方式的變化，但這種監管變化更難以被外界察覺：自去年民航局發布《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》以來，再無這份指導性文件之外的內容可依據。

­　　對于已經提供完整無人機管理體系的國家而言，這種體系事實上也處在變化之中：例如英國民航局破例允許亞馬遜無人機，在更加寬松的管理環境下開展無人機送貨實驗。

­　　國內無人機監管仍待細化

­　　“六年前剛接觸帶衛星系統、具備自主返航的固定翼無人機，完全沒在意過監管問題?！?月24日，無人機資深發燒友陳章告訴21世紀經濟報道記者，至今為止固定翼起降的技術要求都極高，因此會玩的都是有多年航模經驗的老玩家，大家飛行都“很守規矩”，守規矩的意思是不去機場、城區。

­　　六年之后，陳章對于這一問題的回答變成了，“玩無人機的，能不關注監管么”？但現狀是目前并不具備成熟的管理體系。

­　　這種變化背后，是多旋翼無人機在國內的逐漸普及。在陳章看來，即便是在多旋翼無人機剛開始普及的時候，由于飛控技術不成熟，需要發燒友自己進行焊接、組裝、調試，因此門檻較高，那個時候的無人機飛友更多聚集在小圈子里。

­　　但隨著大疆的多旋翼飛控技術入局，將技術門檻進一步降低，而在大疆發布第一代“精靈”之后，則將無人機的使用門檻降到了極低，隨后就是陳章這些發燒友眼中的“小白”涌入，也將消費無人機的產業推向了空前的規模。

­　　與此同步，是近兩年來無人機“事故”頻出，諸如闖入白宮事件等。但值得注意的是，截至目前全球還未發生由于無人機直接造成的人員傷亡事件。盡管如此，無人機普及有可能帶來的安全隱患，已經成為各國政府關注的焦點。

­　　就在今年一月份，一位杭州無人機飛手在蕭山機場附近航拍下降中的民航客機，此事引來了社交網絡和媒體的關注。這件事發生的一大原因在于，無人機設置的禁飛、限飛區域和機場劃定的凈空區不一致，飛行安全有賴于飛手的自我約束。

­　　但在該事件后，大疆正在著手調整旗下無人機在機場附近的禁飛和限飛區域的劃定。

­　　一位大疆內部人士告訴21世紀經濟報道記者，在上述系列事件后，大疆方面收到來自民航總局事故調查人員關于產品性能和技術方面的咨詢，但具體細節不適合透露。此外，其透露大疆正在重新劃定無人機在機場的禁飛和限飛區域。

­　　調整禁飛、限飛區域后，意味著大疆無人機用戶的活動范圍受限。這部分用戶既包括普通個人用戶，也包括一些將無人機用于商業目的的航拍公司等。陳章告訴21世紀經濟報道記者，大疆的調整對于航拍公司的影響頗大，這意味著所有的航拍計劃必須繞過凈空區。

­　　擴大禁飛和限飛區域，的確在一定程度上影響了大疆這類無人機公司對于商業利益的追求。但上述真實案例構成了一個典型的中國式無人機管理路徑：事件引發輿論關注，監管部門和無人機公司共同推動管理規則的演進。

­　　畢竟在正式出臺的規章制度上，目前無人機監管在國內仍舊“無法可依”。此前民航部門出臺了《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》這一規范性文件，該文件自2016年9月起已經生效。但該文件并不具備法律效力，針對上述蕭山機場事件進行處罰依據的是《民用航空法》。

­　　中國民航科學技術研究院法規標準研究所張秋婷告訴21世紀經濟報道記者，從全球范圍來看大多數國家目前仍未具備成熟的無人機管理體系，但是中國有望參照美國民航局已經發布的無人機管理規定，例如對無人機進行登記注冊，一旦發生事故可迅速追溯。

­　　“國外的監管環境相對來說更完善。對于消費級無人機來說，美國在這方面做得更加規范化，實行一機一碼的制度，用戶必須實名購買并在線注冊，從而保證合法安全的飛行?！闭榈蠠o人機CEO鄭衛鋒告訴21世紀經濟報道記者，歐洲也是類似趨勢，當然各國根據具體的環境會略有不同，比如法國兩公斤以上的無人機要求有降落傘裝置。

­　　零度無人機方面告訴21世紀經濟報道記者，該公司預判無人機監管依然會按照幾個維度：重量（自重及載重）、飛行高度、飛行距離、飛行區域等，更加細分化地對市場產品進行管控。

­　　海外重視引導無人機行業應用

­　　舊的法律制度無法適應快速普及的無人機技術，這恐怕是諸多國內外無人機市場面臨的監管環境。但目前不少歐美國家民航局已經對個人無人機和商用無人機劃定了準入門檻，推出了執證上崗等要求和體系。

­　　例如個人操作無人機，英國民航局（CAA）已經將其納入監管體系中，包括在人群密集區域飛行、在操作人員視線外飛行，上述行為均是被規定所禁止的，另外在涉及個人隱私方面，CAA也對無人機的運營提出了要求。

­　　CAA將無人機大致分為“商業用途”和“個人使用”無人機兩類，事實上目前大多數國家也是按照這兩項來進行無人機的分類管理。例如，對于商業用途無人機來說，首先需要獲得CAA的許可，并且需要提供意外保險，無人機操作員也需要符合相應的安全標準。

­　　其中要求商用無人機在操作人員視線內飛行，是目前包括英國在內諸多國家對于商用無人機的要求之一。這事實上也阻礙了推動無人機送貨功能落地。

­　　但英國政府對亞馬遜開了“綠燈”，CAA允許亞馬遜在城市郊區和農村地區在操作人員視線之外飛行無人機，同時允許亞馬遜無人機在這一過程中識別和避開障礙物。CAA政策主管Tim Johnson曾就此表示，CAA意在推動無人機技術的發展，并最終將其整合進整個航空系統中。

­　　歐盟對于無人機的政策被認為最鼓勵商用無人機的發展。例如在芬蘭，目前政府允許無人機在操作人員視線外飛行，此外其還允許無人機操作員無需證照即可“上崗”。而在澳大利亞，商用無人機目前仍需注冊，但是商用無人機每次運輸貨物重量在2公斤以內，操作人員無需證書或申請澳大利亞民航局審批。

­　　即便是在新西蘭，對于無人機送貨的嘗試也要開展得更早。但是同時也有業內人士指出，新西蘭地廣人稀的特點更容易落地無人機送貨，但是在例如紐約這種大城市，放開無人機送貨無疑面臨更大的風險。

­　　在美國FAA于去年8月份正式出臺管理文件之后，包括調查、農業、消防、搜救、保護、學術研究、電影和視頻制作等在內的多個領域被允許進行無人機行業應用。但即便是新規發布后，在美國本土市場缺乏針對無人機送貨的相應管理措施。這也反映了目前FAA對于無人機送貨的態度，也最終導致像亞馬遜這種無人機送貨項目無法在美國本土展開。

­　　上述國家對于商用無人機監管態度并不一致，但已經有部分國家監管部門意識到一點，那就是通過政策性的紅利來促進無人機產業的發展，諸如美國科技巨頭亞馬遜的無人機送貨業務“遠走”英國，若這項業務發展成熟則有可能為當地帶來巨大價值。

­　　盡管FAA并未鼓勵無人機送貨，但其已經指出，2016年8月生效的無人機監管新規預計將在未來十年內為美國經濟創造820億美元價值和超過10萬個新的工作崗位。