莫于川：六大亮點破解城管困局

作為課題組執行組長，我對《南京市城市治理條例》(以下簡稱“治理條例”)寄予了很大的希望，概括起來，治理條例具有如下創新亮點：

　　一是確立民主理念。治理條例第一章第一條開宗明義規定了本條例的三個立法目的，第一個目的就是“為了推動公眾參與城市治理”。作此規定具有遠見卓識和重大意義。我國憲法第二條第三款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！笨梢?，治理條例把推動公眾參與城市治理確定為首要的立法目的，保證市民有權依法管理公共事務、共同治理城市，符合憲法和法律精神，體現了從城市管理走向城市治理的民主行政理念。

　　二是健全參與制度。行政民主的推行需要平臺和抓手。治理條例不僅建立了承擔組織、指導、監督考核、協調關系、依據授權決策等多項重要職能的城市治理委員會，還在第二章規定了10多種適用于基層、社區、市民和社會組織的參與治理方式，第四章規定了承擔宣傳教育、信息收集、勸阻違法行為等事務性工作的行政執法協管員制度，這為市民依法、高效、便利地參與城市治理工作提供了法律保障。城市治理委員會作為市民依法參與城市治理的高層級組織機構，由專家、市民代表、社會組織人員等構成的公眾委員所占比例不低于50%，比較起來，與之性質相似但無任何決策職能的美國行政會議，公眾委員所占比例僅約40%?？梢娋土⒎ㄔ舛?，治理條例賦予城市治理委員會的民主程度是很高的。

　　三是規范重點事項。既往的城管執法實務中，一直存在諸多妨礙市民生活、引起市民反感的老大難問題。因此，治理條例第三章進行了系統的梳理，專章就建(構)筑物管理、建筑垃圾管理、物業管理、市政設施管理、道路交通管理、停車設施管理、戶外廣告設施和招牌設置管理、應急管理等城市管理主要事項，特別是一些最棘手、最頑固、最熱點的社會問題，例如小廣告、路邊攤、渣土車、違建行為、隨意排污、拉鏈馬路、噪聲擾民、破壞市政設施等作了集中規定，為解決這些突出社會問題提供便利高效的法律調整依據，也便于相關部門和基層組織依法協同配合管理，有利于提高行政管理和執法的工作效率。

　　四是注重柔性管理。在以人為本、關注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政監管執法實務中得到日益廣泛的運用并取得積極行政成效，逐漸成為行政監管執法機關和行政公務人員積極運用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我國行政強制法第五條就規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制?！敝卫項l例第七十二條也規定：“……城市管理相關部門應當根據違法行為的不同性質和危害后果，采取與達到行政目的相適應的行政執法方式，優先采用教育、勸誡、疏導等手段……”這樣的立法精神，有利于形成和諧的政民關系，實現法律效果與社會效果的統一。

　　五是強調程序約束。程序法治是保證公平公正的法律利器，所謂運用法治思維和法治方式推動改革、開展工作、解決難題，在很大程度上就是要求行政機關和行政公務人員要按照程序法律規范的要求辦事，治理條例對此作了比較系統的制度安排。例如，第六十六條規定：“城市管理相關部門應當建立舉報投訴制度，向社會公布統一受理舉報投訴的電話、信箱和電子郵箱，對收到的舉報、投訴應當登記并在五個工作日內將處理情況告知當事人；案情特別重大或者復雜的，經批準可以延長處理期限，但最長不得超過十五日。對于不屬于本部門職責范圍的，城市管理相關部門應當向當事人說明情況，并在二個工作日內移送責任部門處理?！钡诹藯l第二款規定：“城市管理相關部門提出商請后，有關部門應當及時履行協助義務，不得推諉或者拒絕協助。因法定事由不能提供協助的，應當以書面形式告知請求部門并說明理由?！边@里的“應當登記”、“五個工作日內”、“告知當事人”、“經批準可以延長處理期限”、“說明情況”、“二個工作日內移送”、“書面形式告知”、“說明理由”等等，都是行政程序規范，類似的行政程序規范在治理條例里還有很多，它們具有保證行政管理行為的規范性、合法性和有效性的功用。

　　六是完善責任機制。法治政府必須是責任政府，建立健全責任機制是建設法治政府、服務型政府的應有之義。治理條例第五章對此作了比較系統的規定，例如“報告城市治理的實施情況”、“監督檢查”、“評議考核”、“督辦督察”、“責任追究”、“重大行政案件備案制度”、“責令改正”、“限期履行職責”、“直接撤銷”、“檢察建議”、“司法建議”、“輿論監督”、“向社會公布調查處理結果”、“主動公開管理制度”、“反映情況”、“提出建議和意見”、“檢舉和控告”、“核實處理結果反饋舉報人”、“行政復議”、“行政訴訟”、“國家賠償”、“追究刑責”、“公開道歉”等20多項監督救濟制度，由此形成比較健全的責任機制，這是實現城市治理目標的法律保障。

　　上述這些創新亮點，體現了治理條例制定者的立法追求，符合當代行政法治發展方向和城市經濟社會協調發展要求，有助于推動由傳統城管走向共同治理的民主化、科學化、法治化的轉變進程，這具體表現為五個轉變：由小城管的理念和制度轉變為大城管的理念和制度；由一個部門的職能、職責轉變為多個部門、再到一級政府的職能、職責；由單純管理轉變為共同治理，也即由一人挑擔轉變為共同承擔；由單純維持秩序轉變為提供行政服務，也即由管制型政府轉變為服務型政府；由僅僅倚靠行政處罰等剛性手段轉變為更多地適用柔性手段，形成剛柔相濟的執法模式。如果上述轉變能夠通過法規實施成為現實，最終達成立法目標，那就能為走出城管執法的當下困局指明路向、提供示范。