南都:稅收立法權歸人大,重塑稅法權威與公正

　　“據我了解，18種稅只有3種是人大立法的，其余的都是國務院以暫行條例和試點等方式推出來的?！?月6日上午，山東團二組的審議會上，全國人大代表趙冬苓談到剛剛出臺的“國五條”導致二手房交易市場火爆現象時話鋒一轉，將矛頭指向了備受詬病的稅收立法行政化問題。

　　稅收法定是國際公認的稅收體系基本原則之一，依照稅收法定原則，立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即若無相應法律作為前提，國家不能征稅，公民亦無納稅的義務。簡單來講，即征什么稅，怎么征稅都應當且只能由法律規定。而在我國，無論是在理論上還是《憲法》及《立法法》中，均規定我國立法權由全國人民代表大會及其常委會行使，即只有全國人大才是稅收立法的合法機關；而《立法法》亦在法律保留條款中特別提到“財政，稅收基本制度”只能制定法律予以規定。

　　然而，在實踐中，稅收立法權耗散嚴重，行政干涉現象極為普遍。在改革開放之初，處于社會轉型期的中國稅收法制建設任務繁重，尤其是涉稅法律制度亟待規范，但由于社會公共事務擴大，立法機關難以有效應對過多立法任務，或者說快速發展形勢“等不及”人大漫長的立法程序，因此，本屬全國人大及其常委會的立法事項不得不通過“授權立法”的方式解決。1984年及1985年，全國人大曾兩次授權國務院對有關稅收事項行使稅收立法權。

　　“授權立法”的本意，只是在時機成熟后再制定法律，但隨著授權的進一步擴大，行政權力對稅收立法的干涉日漸延伸膨脹甚至異化。目前，我國的18大稅種中，僅有《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》和《車船稅法》這三部實體法律是經過全國人大制定的。有80%的稅收立法(廣義)均由國務院根據人大授權以條例、暫行規定、試行草案等行政法規的形式頒布，即使如增值稅、消費稅等主體稅種亦是以暫行條例形式發布的。而實施細則的制定權則被國務院下放至財政部、國家稅務總局等政府部門，甚至有部分省、直轄市以試點的名義推行稅收試點立法。這些暫行條例雖然說是暫行卻無嚴格的時間限制，短則八九年長則十余年，到期又延期，長期不上升成法律，依靠大量的內部紅頭文件操作實施。

　　此前曾引起大量爭議的“月餅稅”、“房產加名稅”以及最近鬧得熱火朝天的二手房個人所得稅調整，都是通過行政法規的形式發布的，亦是由行政部門行使解釋權的。如“房產加名稅”是由南京地稅以通知形式規定及作出解釋的；“月餅稅”是由江蘇省地稅給出的行政解釋，其依據為國務院制定的《個人所得稅實施條例》和財政部2009年《關于企業加強職工福利費財務管理的通知》；而二手房所得稅調整則是國務院發布的“國五條”細則所規定，為其作出行政解釋的一直是住建部。理論上講，行政解釋相對于立法解釋、司法解釋，是最不被信賴且應被嚴格限制的，而基層稅務部門更是只能依法征稅，行政部門不僅沒有稅收立法權亦無稅法解釋權，但實際上，決定與解釋稅收的卻都是行政部門，可見行政權力對稅收立法的干涉何其嚴重。

　　以稅收法規為主、稅收法律為輔的形式并不能說是違法，卻在實質上侵蝕了稅收法定原則。稅收法定的本質與主要作用在于對征稅主體的權力進行限制，因為征稅本身涉及行政部門利益，行政權力必為自身利益奔走，而令公民權利受到損害。如今行政部門干涉稅收立法，無異于任其既當裁判又下場踢球，直接影響了稅法的效力，亦大大削弱了稅法的權威性、公正性與公信力。

　　依法納稅是公民的基本義務，但決定每一個公民該納什么稅、如何納稅的必須是法律而非披著授權外衣的行政法規。曾造成“授權立法”的時代環境早已結束，對稅收立法的行政干涉亦當休矣，稅收立法權收歸人大，重塑稅法權威性與公正性，乃當務之急。