中國農村土地棄耕現象嚴重 提高農地利用率成新問題

　　加快推進土地流轉健康發展，關鍵要依法確立土地流轉經營各方的權利和義務，著力推進土地流轉相關制度、機制、政策與模式的協同創新

　　農村土地流轉是深化農村土地制度改革的重要內容。去年11月，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求準確把握土地流轉的基本原則，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。近日，河北多地上千畝流轉土地“毀約棄耕”，再次引發了社會各界對農村土地流轉問題的密切關注。

　　土地是農民的命根子，土地問題涉及億萬農民的切身利益。伴隨我國快速工業化、城鎮化進程，農村人口大量轉移、人地分離和就業分化明顯加快，“誰來種地”“怎么種地”和如何提高農地利用率，成為統籌城鄉發展面臨的新問題。新時期有序推進農戶承包土地經營權流轉，發展農業適度規模經營，既是優化農村土地配置、保障糧食安全的戰略選擇，也是推進新型城鎮化、加快農業現代化的必由之路。

　　近些年來，我國積極開展農村土地管理立法、制度建設、模式創新，探索推進農村土地流轉與規模經營，取得了長足的進展和成效。但農村土地開發利用仍面臨許多突出問題。一些地區農村基層組織常以發展集體經濟、增加農民收入為由，擅自集中農戶承包地對外招商引資，人為地推行不切實際的土地規模流轉，土地受讓方“毀約棄耕”和土地承包方“違約退耕”普遍存在，嚴重影響著承包土地經營權流轉的實效性和持續性。當下引發農村流轉土地“毀約棄耕”成因是多方面的，在實踐中暴露出以下主要問題：

　　一是土地流轉缺乏長效約束機制，管理決策不善、經營監管不力，致使眾多誘人的承諾成泡影，隨意性大；二是有些投資者熱衷包地、資本下鄉伺機謀利，套取農業補貼和補助，致使農業生產投入短期化，持續性差；三是土地流轉經營的基礎薄弱，多地面臨基礎設施短腿，“田水路林村”綜合整治不到位，致使農業生產效益低下，競爭性弱；四是土地規模經營深受市場波動影響，現代農業發展的環境脆弱，風險性高。

　　加快推進土地流轉健康發展，關鍵要依法確立土地流轉經營各方的權利和義務，正確處理各利益主體間的協調關系，著力推進土地流轉相關制度、機制、政策與模式的協同創新。

　　充分認識引導農村土地經營權有序流轉的系統性、復雜性與長期性，亟待深化農村土地制度改革，尤其要結合新型農業經營主體培育和美麗鄉村建設，激發農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度創新的活力和動力，為切實保障土地民生提供強有力的頂層制度支撐。

　　推進承包地流轉方式、用途管制與經營管理的創新，需要充分尊重農民主體意愿，以提高農村土地利用效率、穩定糧食綜合生產能力、維護農民土地權益為準則，依靠創建農村土地經營管理、土地規模流轉監控、土地收益分配管控的長效機制，有效防范當前土地流轉規模經營中暴露出的耕地污損、破壞和撂荒，以及農田非糧化甚至非農化問題。

　　針對我國耕地經營分散、細碎化的現實狀況，應當結合國家現代農業示范區、全國農村改革試驗區和國家新型城鎮化綜合改革試點實踐，深入探索有利于提高土地利用綜合效益和勞動生產效率的農村土地流轉新模式，有效推進農村轉移人口市民化、農業資源配置市場化、農地經營管理法治化。近年來湖南益陽、浙江紹興等地興起的農村土地信托流轉等典型模式，值得總結推廣。